Staatsfondsen

Een staatsinvesteringsfonds oprichten

Van grondstoffeninkomsten naar vermogen voor meerdere generaties: architectuur, governance en het oprichtingsvenster.

De meeste staatsvermogensfondsen ter wereld zijn pas ontworpen nadat het geld was binnengekomen. De succesvolle zijn ontworpen daarvóór. Het tijdvak tussen de ontdekking van een omvangrijke inkomstenbron en het fiscale plateau daarvan, vaak slechts enkele jaren, is het oprichtingsvenster: de periode waarin regels nog kunnen worden vastgelegd zonder dat zij een bestaand bestedingspatroon aantasten. Regels die vóór de overvloed worden vastgelegd, beschermen. Regels die erna worden vastgelegd, wijken.

International Finance Bank Ltd adviseert regeringen, ministeries van Financiën en publieke instellingen bij de oprichting van staatsinvesteringsfondsen vanaf de grondbeginselen: juridische grondslag, institutionele architectuur, herleidbaarheid van inkomsten en beleggingsgovernance, in een volgorde waarbij geloofwaardigheid aan kapitaal voorafgaat.

Het dilemma

Een nieuwe inkomstenstroom uit grondstoffen gaat gepaard met een paradox. Dezelfde instroom die generaties kan financieren, kan ook een begroting destabiliseren, een valuta doen appreciëren ten nadele van de eigen exporteurs en een ministerie van Financiën afhankelijk maken van de prijs van één enkele grondstof. De academische benaming is de grondstoffenvloek. De praktische benaming is een reeks vermijdbare institutionele tekortkomingen.

Zeven decennia ervaring, sinds de oprichting van de Kuwait Investment Board in 1953, wijzen in één richting: governance weegt zwaarder dan beleggingsrendement. De gedocumenteerde mislukkingen van fondsen van de eerste generatie zijn voornamelijk terug te voeren op discretionaire opnames, het opeisen van het fonds voor niet-financierbare politieke projecten, ondoorzichtigheid, concentratie in juist de grondstof die het fonds voedt, en het verlies van institutioneel geheugen bij elke politieke wisseling, en niet op de activaallocatie.

De oprichtende overheid staat daarom voor een bestuurlijk vraagstuk dat zich voordoet als een financieel vraagstuk, onder tijdsdruk, ten overstaan van ratingbureaus, multilaterale partners en de eigen burgers.

Reactie van IFB

IFB treedt op als institutioneel architect voor de oprichtingsfase: het ontwerpwerk tussen het politieke besluit en de eerste geïnvesteerde dollar. Wij vervangen niet de multilaterale instellingen die de standaarden publiceren. Wij vertalen die standaarden naar een functionerende instelling, in het tempo dat een oprichtingsvenster vergt.

Ons oprichtingskader omvat vier lagen, in strikte volgorde:

1. Wettelijke grondslag. Een organieke wet die de regels voor stortingen en opnames vastlegt, benoemingen beschermt en afwijkingen kostbaar en zichtbaar maakt. De wet is de ware balans van het fonds.
2. Institutionele architectuur. Scheiding van de staat als eigenaar, een raad van commissarissen met een onafhankelijke meerderheid en een internationaal geworven uitvoerend management. Geen enkel orgaan vervult twee functies.
3. Traceerbaarheid van inkomsten. Eén enkele ontvangstrekening, dubbele ondertekening, reconciliatie binnen 24 uur en rapportage op EITI-niveau van het winningspunt tot de fondsrekening. Geloofwaardigheid begint bij de inning, niet bij de belegging.
4. Beleggingsgovernance. Een gepubliceerde Investment Policy Statement, een wereldwijde bewaarnemer met gescheiden rekeningen, gedelegeerd beheer met verplichte kennisoverdracht en een risicokader dat vóór de eerste transactie is getest.

De architectuur met drie compartimenten

Op grondstoffen gebaseerde fondsen slagen wanneer mandaten gescheiden worden gehouden in plaats van vermengd. De referentiearchitectuur kent drie compartimenten, elk met een eigen horizon, liquiditeitsregel en benchmark:

• Stabilisatie. Horizon van 0-3 jaar. Volledig liquide, doorgaans beheerd door of in samenwerking met de centrale bank en gedimensioneerd naar de volatiliteit van de begroting. Het vangt de grondstoffencyclus op, zodat de begroting dat niet hoeft te doen.
• Spaargeld. Horizon van 10 jaar en langer. Volledig belegd buiten de eigen economie, met uitsluiting van de eigen grondstoffen en gecorreleerde activa van het fonds. Dit is het intergenerationele vermogen, gemodelleerd naar de strengste internationale praktijk.
• Ontwikkeling. Horizon van 3 tot 10 jaar. Cofinanciert uitsluitend financierbare binnenlandse infrastructuur, en nooit alleen: op elk project een minimumaandeel van particulier of multilateraal kapitaal van derden, tegen identieke economische voorwaarden. Co-investering is geen voorkeur. Het is de discipline die voorkomt dat een ontwikkelingscompartiment een tweede, zachtere begroting wordt.

Eén enkele automatische cascade verbindt deze onderdelen: de begroting wordt gevoed op basis van een over meerdere jaren afgevlakte referentieprijs, de stabilisatiereserve wordt tot de doelstand aangevuld, het ontwikkelingsfonds neemt een begrensd deel op en de spaarreserve ontvangt het beschermde restant. Automatisering is hier het wezenlijke punt. Deugdzaamheid die afhangt van jaarlijkse discretionaire beslissingen is geen deugdzaamheid; het is een wachtrij.

Normen waarop wij onze dienstverlening baseren

• Naleving van de Santiago-principes (2008), vanaf de eerste dag in het ontwerp verankerd en niet achteraf toegevoegd
• Traject voor IFSWF-lidmaatschap, parallel aan het oprichtingsstatuut voorbereid
• EITI-conforme rapportage van opbrengsten over de volledige keten van winning tot rekening
• AML/CFT-structuur conform de FATF-standaard, inclusief PEP-protocollen zonder nationale uitzonderingen
• IFRS-verslaggeving met rotatie van de externe accountant en gepubliceerde jaarverslaggeving
• Bewaarneming op gescheiden rekeningen, beschermd tegen insolventie, met auditrechten ter plaatse

De opdracht

De oprichtingswerkzaamheden verlopen in een gefaseerde structuur van 30-90-180 dagen. De eerste 90 dagen leveren de besluiten op die institutionele onomkeerbaarheid creëren tegen verwaarloosbare financiële kosten: de oprichtende politieke daad, één bevoegde projectleider, de internationale search naar de voorzitter van de raad en de bestuursvoorzitter, de toetsing van de werkhypothesen van het fonds en een publieke toezegging aan internationale standaarden. De daaropvolgende fasen leveren het ontwerp van de organieke wet, het governancehandboek, de Investment Policy Statement en de selectie van de bewaarder en de gedelegeerde beheerder op, elk via concurrerende aanbesteding.

Wij adviseren; de staat beslist. Elke parameter met budgettaire gevolgen, van cascadepercentages tot opnametriggers, wordt gepresenteerd als werkhypothese ter beoordeling door de staat, nooit als voldongen feit. En elke opdracht omvat kennisoverdracht, want een fonds dat permanent van zijn adviseurs afhankelijk is, heeft zijn kwetsbaarheid slechts uitbesteed.

Vraag een Fund Establishment Blueprint aan: juridische basis, architectuur met drie compartimenten, ontwerp van de opbrengstcascade en een gefaseerde oprichtingsroadmap.