主权基金

设立主权财富基金

从资源收益到代际财富:架构、治理与创立窗口期。

世界上大多数主权财富基金都是在资金到账之后才着手设计的,而成功的基金则是在此之前设计的。从发现重大收入来源到财政收入达到平台期之间的间隔,往往只有数年,这就是奠基窗口:在此期间,规则仍可制定,而不必与既有的支出习惯相抗衡。在富足之前制定的规则能够起到保护作用,在富足之后制定的规则则只能让步。

International Finance Bank Ltd 就主权财富基金的设立,从基本原理出发为各国政府、财政部及公共机构提供咨询:法律基础、机构架构、收入可追溯性及投资治理,并按先后顺序推进,使信誉先于资本。

两难困境

新的资源收入来源伴随着一个悖论。同样的资金流入既可以惠及数代人,也可能扰乱预算,推高本币汇率而损害本国出口商,并使财政部受制于单一大宗商品的价格。学术上称之为资源诅咒;实践中则是一系列本可避免的制度性失误。

自1953年科威特投资委员会成立以来的七十年经验表明:治理比投资业绩更为重要。第一代基金的失败案例,主要源于酌情提款、被不具融资可行性的政治项目所俘获、缺乏透明度、过度集中于为基金提供资金来源的同一商品,以及每次政治轮替导致机构记忆的丧失,而非资产配置本身。

因此,创始政府面临的是一个以融资问题面目出现的治理问题,且需在时间压力下,面对评级机构、多边合作伙伴及本国公民。

IFB的回应

IFB在机构设立阶段担任机构架构设计方:即从政治决策到首笔资金投入之间的设计工作。我们不取代制定标准的多边机构,而是将这些标准转化为可运作的机构,并以设立窗口期所要求的速度完成。

我们的设立框架涵盖四个层面,须严格按顺序推进:

1. 法律基础。一部组织法,确定存入与提取规则,保护任命程序,并使任何偏离行为付出高昂且显而易见的代价。该法规是基金真正的资产负债表。
2. 机构架构。国家作为所有者、拥有独立多数席位的监事会以及面向国际招聘的执行管理层三者相互分离。任何机构均不得兼任两种职能。
3. 收入可追溯性。设立单一收入归集账户、双人签署、24小时内完成对账,并提供从开采源头至基金账户的EITI级别报告。可信度始于收款环节,而非投资环节。
4. 投资治理。公布投资政策声明,设立采用独立分账户的全球托管行,委托管理并强制要求技能转移,以及在首笔交易前经过检验的风险框架。

三分区架构

资源类基金在各项投资授权相互分离而非混合时方能成功。参考架构设有三个独立部分,每个部分各有其投资期限、流动性规则和业绩基准:

• 稳定化。期限0至3年。资产完全具备流动性,通常由中央银行管理或与其协同管理,规模依据预算波动性确定。它吸纳大宗商品周期的冲击,使预算本身无需承受这一冲击。
• 储蓄。期限为10年及以上。资金全部投资于本国经济之外,并排除基金自身所涉的大宗商品及相关联资产。这是代际传承的捐赠基金,遵循最为严格的国际惯例。
• 发展型。期限3至10年。仅为可融资的境内基础设施提供联合融资,且绝不单独出资:每个项目均须有最低比例的第三方私人或多边资本参与,并适用完全相同的经济条款。联合投资并非偏好,而是一项纪律,可避免发展型资金池沦为第二个较为宽松的预算。

一条自动运行的联动机制将三者相连:预算按平滑的多年期参考价格执行,稳定基金补足至目标水平,发展账户按上限比例提取,储蓄账户则获得受保护的剩余部分。自动化正是关键所在。依赖年度裁量的审慎并非真正的审慎,而只是排队等候。

我们所依据的标准

• 从一开始即在设计中遵循《圣地亚哥原则》(2008年),而非事后补救
• 与设立章程同步准备的IFSWF会员资格申请路径
• 涵盖从开采到入账全链条、符合 EITI 标准的收入报告
• 符合FATF标准的AML/CFT架构,包括不设境内例外的PEP管控程序
• 采用IFRS会计准则,实行外部审计轮换并发布年度报告
• 采用独立账户的资产托管,具备破产隔离功能,并设有现场审计权

委托事项

设立工作按30-90-180天的分阶段结构推进。前90天形成能够以微不足道的财务成本确立制度不可逆性的各项决定:奠基性的政治举措、一名获得授权的项目负责人、面向国际遴选董事会主席和首席执行官、对基金各项工作假设作出裁定,以及对国际标准的公开承诺。后续阶段则产出组织法草案、治理手册、投资政策声明,以及托管人和受托管理人的遴选结果,每一项均通过竞争性采购完成。

我们提供建议,决定权在国家。凡涉及财政影响的每一项参数,从分层比例到提取触发条件,均作为供主权裁量的工作假设提出,绝非既成事实。每项委托均包含技能转移,因为长期依赖顾问的基金,只不过是将自身的脆弱性外包而已。

申请基金设立蓝图:法律基础、三分区架构、收益分配层级设计以及分阶段的设立路线图。